上海推进供给侧结构性改革的经验和展望

一、我国供给侧结构性改革的理论框架

基于一系列关于中国结构性改革和政策问题的研究，通过进一步深化、系统化、理论化，我们对中国供给侧结构性改革的理论框架进行了探索。供给侧结构性改革不同于中国过去的供给侧改革，它是更具体系性、综合性和全局性的，它的目标在于增强持续增长的内在动力和外在动力，从而提升经济增长质量效率、最大限度地解放和发展生产力。

1、持续增长的内在动力即要素新供给，也就是寻求要素资源效率最优化。实现要素新供给，首先要强化全要素生产率，提升劳动、资本、技术、土地等生产资源要素的产出效率，这是推动供给侧结构性改革的动力源，也是解放和发展生产力的基础。其主要途径包括：实施创新驱动发展战略，促进劳动力、资本、技术等供给质量的上升，推动产业从中低端向中高端迈进；建立依法、规范、透明的管理制度，提高劳动参与率和储蓄率，改善劳动力和资本配置结构等。其次，要改善资源配置效率，促进资源要素在不同生产领域合理流动、科学配置，发挥市场对资源配置的决定性作用。其主要途径包括：促进生产结构的调整，强化不同产业结构内部资源要素的释放以及重新配置，实现资源要素价值的再发掘，比如倒逼产能过剩行业的优胜劣汰等。

2、持续增长的外在动力即制度新供给、结构新供给、政策新供给，也就是寻求经济运行效率的最大化，这是对解放和发展生产力的保障与促进，也是对资源要素有效供给和市场优化配置的保障。其中，制度的新供给主要是为发挥市场对资源配置的作用服务，具体体现在三个方面。一是完善资源要素有效供给的市场制度，促进资源要素自由流动、合理定价、公平交易等。二是完善资源要素有效配置的市场制度，强化企业在资源要素配置中的主体地位，增强企业竞争活力，释放企业创新动力。三是打破原来的制约资源要素市场化供给和配置的制度藩篱，包括推进户籍制度和社会保障等领域的改革、推进土地制度改革等。结构的新供给着眼于化解当前经济社会发展中存在的结构性矛盾，包括投资与消费的矛盾、经济增长动力的矛盾、产业发展不均衡的矛盾、实体经济与虚拟经济的矛盾等，通过结构优化，调整错配的资源要素，释放资源要素的价值，加大资源要素供给的需求拉动力。政策的新供给主要是为了短期的需求侧协同和中长期的结构调整与制度建设，在短期，通过财政政策和货币政策稳定和扩大总需求，防范风险，为供给侧结构性改革创造条件；在中长期，要致力于引导产业结构调整、增强民生保障、架构市场规则等。

二、上海推进供给侧结构性改革的实践探索

上海在“十二五”期间率先提出创新驱动发展、经济转型升级，某种程度上就是供给侧结构性改革的前期探索。在中央提出供给侧结构性改革之后，上海围绕中央的新要求，将供给侧结构性改革进一步上升到战略高度，依托两大战略，落实五大任务，出台了一系列重大举措，取得了积极成效。

1、加快建设具有全球影响力的科技创新中心，是新时期中央对上海的新定位、新要求，也是推动供给侧结构性改革的要素新供给、提高全要素生产率的重要抓手。上海牢牢把握全球新一轮科技革命和科技创新格局调整的机遇，在去年制定了科技创新中心建设的22条意见和9项配套政策，一年来成效显著。首先是强化市场机制，放宽“互联网＋”等新兴行业市场准入管制，加快政府职能转变，简政放权。其次，强化资本市场对创新的支持力度，设立上海股权托管交易中心科技创新板，加快战略新兴产业板建设；推动建立覆盖全市的科技银行服务网络，推动设立民营银行及专注服务科创企业的专业证券公司、小额贷款公司，构建以科技园区为重点的科技融资服务平台等。第三，强化知识产权保护，制定修订一系列涉及知识产权的法规与政策；谋划建立知识产权交易中心，完善知识产权估值、质押、流转体系；推进知识产权管理改革，在浦东成立专利、商标、版权三合一的知识产权局；设立知识产权发展基金等。第四，优化人才管理机制，拓展科研人员双向流动机制，鼓励科研人员在职离岗创业；加大激励力度，将创新成果和个人利益进一步挂钩；简化外籍人才永久居住证申请程序，改善国内人才落户政策等。第五，优化社会创新服务网络，试点开展科技中介服务体系建设，推动众创空间和各类研发机构蓬勃发展等。第六，优化创新工程和创新载体布局，加快张江综合性国家科学中心建设，推进国家级大装置、大设备和大平台落户上海，包括超强超短激光、国家海底长期观测网、上海石墨烯产业技术平台和张江国家实验室等；布局和实施一批重大战略项目和基础工程，包括智能汽车和新能源汽车、大数据与云计算、高端装备、高端医疗装备与精准医疗等，促进关键领域的技术突破与创新升级；以建设各具特色的科创集聚区为抓手，各区县初步形成以点带面、点面结合的科技创新空间布局，例如张江示范区、紫竹高新区等。这一系列措施有力地激发了全社会创新创业活力，上海的每万人发明专利拥有量从2011年的3.9件大幅提高到2015年的7.3件。

2、建设中国（上海）自由贸易试验区，是我国在新形势下推进改革开放的重大战略举措，也是供给侧结构性改革中制度新供给的重要内容。上海率先探索与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系，取得了一系列可复制推广的重要成果。基本形成了以负面清单管理为核心的投资管理制度，2013年版、2014年版、2015年版外商投资负面清单相继出台，统一的市场准入负面清单试点也正在抓紧展开；积极改革境外投资管理方式，对境外投资一般项目实行备案制，逐步扩大服务业对外开放。基本形成了以贸易便利化为重点的贸易监管制度，率先建立国际贸易“单一窗口”、实施货物状态分类监管试点，海关、检验检疫部门和口岸办推出了一系列贸易便利化措施，国际航运发展制度逐步完善。基本形成了着眼于服务实体经济发展的金融开放创新制度，以自由贸易帐户为核心的金融开放创新深入推进，面向国际的金融交易平台相继建立，包括“沪港通”、上海黄金交易所“国际板”等，金融服务业对内对外开放积极推进，并在推出每一项金融开放创新举措的同时都建立了相应的金融监管制度。基本形成了与开放型市场经济相适应的政府管理制度，企业准入门槛进一步降低，浦东新区在全国率先启动“证照分离”改革试点，随着市场的放开，事中事后监管制度初步建立，网上政务大厅加快建设，政府购买服务不断扩大。基本形成了自贸试验区改革创新的法治保障制度，立法引领改革局面基本形成，司法保障和争议解决机制基本建立。

3、以降成本、补短板为重点，推进落实“三去一降一补”五大改革任务。上海去产能、去库存、去杠杆问题虽然也存在，但和全国比并不突出，产能过剩是局部性的，房地产仅商办楼宇存在阶段性过剩，金融风险以外部输入为主。最突出的是降成本、补短板，减轻企业负担，弥补创新短板，扩大有效供给。

一是降成本，上海率先开展“营改增”改革试点，发挥结构性减税效应；取消一批审批事项和评估评审事项，降低企业的制度性交易成本；简化管理程序、减少限制，助力研发降成本；2015年4月扩区后，上海自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公，将自贸试验区内的便利化制度推广到了浦东新区，降低企业进入门槛，减少企业进入成本。完善多层次资本市场，扩大金融开放，推动设立民营银行及小额贷款公司等，降低企业融资成本。在保障参保人员社会保险待遇水平和社保基金正常运行的前提下，进一步降低部分职工社会保险的费率水平，预计2016年全年可减轻企业负担超过130亿元。

二是补短板，主要是补创新活力短板、产品优质供给短板、服务供给短板和环境与交通短板。创新活力短板方面，上海有序推进国资国企改革，在全国率先出台“国资国企改革20条”，积极推进混合所有制改革，增强国企创新活力。产品优质供给短板和服务供给短板方面，上海积极推进产业结构调整，大力发展服务业，形成服务经济为主的产业结构；培育发展战略性新兴产业，优化提升先进制造业。近年来，上海一般贸易增速快于加工贸易，服务贸易增速快于货物贸易，先进制造业增速快于一般工业，转型升级效应进一步显现。第三产业保持年均两位数增长，现代服务业引领效应持续增强，金融业、商贸业占服务业增加值比重稳定在50%左右，卫星导航、3D打印、智能家居、在线医疗、远程教育等新兴产业和业态不断涌现。制造业结构优化和布局调整深入推进，C919大型客机、AP1000核电设备等一批重大装备取得突破，联影高端医疗设备等打破国际垄断，信息化与工业化融合不断深化。环境与交通短板方面，上海加强生态环境综合治理，全面提升拆除违法建筑的工作力度。梳理分析无证建筑普查结果，推进无证建筑信息化工作平台建设；制定2016年违法建筑治理考核办法、《违法建筑拆除销项管理暂行办法》和《拆除违法建筑基础档案工作标准》。市领导对拆违工作高度重视，多次明察暗访、实地调研、现场动员，并形成了联系督导的工作机制。各市级部门互相协调、有效沟通，例如，市住房城乡建设管理委与市国资委、市交通委、上海警备区等单位形成专项沟通协调推进机制，明确落实生态环境综合治理主体责任。在区级层面，也都由主要领导亲自挂帅，负责牵头、协调、指挥全区的生态环境综合治理工作，并有分管领导坐镇现场。在街道层面，随着市委加强基层建设“1+6”文件的贯彻落实和不断深化，城市网格化综合管理、城管执法、市场监管等管理力量下沉，基层组织的社会治理能力得到了有效提高，成为生态环境综合治理工作得以有力推进的坚实基础。上半年全市共拆除违法建筑两千八百多万平方米，比去年同期增长三倍多。

三是去产能，上海下定决心减少经济增长对重化工业、投资拉动、房地产业和加工型劳动密集产业的依赖，积极淘汰落后产能，推动宝钢、高桥石化等布局调整；疏解非核心功能，培育核心竞争力。强化资源环境约束，提高产业准入门槛，严格执行安全、环保、能效等标准，倒逼结构调整。运用建设用地减量化、差别电价等手段，不断加大落后产能淘汰力度，一批高能耗、高污染、高危险和低效益的落后产能加快淘汰，单位生产总值综合能耗持续下降，较好地完成了主要污染物减排目标。

四是去杠杆，上海积极防范金融风险，打击违规杠杆配资行为，包括严禁房地产开发企业和房产中介从事首付贷等。

三、上海未来推进供给侧结构性改革的展望

取得成就之余，上海也依然面临一些问题，包括经济增长支撑动力不足、科技创新活力不强、要素供给面临突出矛盾、资源环境约束日益加剧等，需要通过深化供给侧结构性改革，谋求持续健康的新增长。具体而言，今后五年上海推进供给侧结构性改革的主要着力点在于“四个新供给”：

1、实行要素新供给，提高全要素生产率。把技术创新摆在发展全局的核心位置，并推进劳动力和资本要素升级，增强经济持续增长的内在动力。一是加快全球科技创新中心建设。推进重大科技创新平台和项目建设，高标准建设张江综合性国家科学中心，打造高度集聚的重大科技基础设施集群，力争在核心技术领域取得大的突破；建立符合创新规律的科技创新体制机制，营造良好的创新创业生态环境，创新政府科技管理方式，构建市场导向的科技成果转移转化机制。二是集聚高素质人力资本。以“择天下英才而用之”的胸怀，坚持全球视野和开放思维，加大优秀人才引进力度，尤其是引进和培育更多的科学家和创新人才；打通人才便捷流动、优化配置的通道；优化国内人才成长环境，完善高校和科研机构人才评价和考核制度，进一步强化利益导向和激励机制，鼓励人才创新创造。三是扩大优质资本供给。推动多层次资本市场建设，鼓励私募股权、创业投资基金发展；提高金融领域开放程度，加快民营银行、中小金融机构发展。

2、实行制度新供给，加强市场机制。深化改革开放，充分发挥市场配置资源决定性作用，解放和发展生产力。一是深入推进自贸试验区改革。对接国际投资贸易规则新变化，构建高水平的自贸试验区制度创新体系，建立适应人民币国际化和资本项目可兑换的金融开放创新体系,推进边界内措施的压力测试和改革试验,加强自贸试验区与重大国家战略的紧密联动。二是加强政府改革，简政放权、强化监管、优化服务。三是加快国有企业改革。加快推动国有资本流动和配置优化，加快竞争类国企开放性市场化重组，推进国有企业混合所有制改革，完善国有企业法人治理结构。四是完善现代市场体系。支持和鼓励新业态、新商业模式发展，破除不合理准入障碍，营造有利于公平竞争的市场环境，推进要素市场改革。五是提升开放型经济的发展水平，包括对外的高水平开放和对内的区域经济合作。顺应经济全球化和全球治理体系重构的趋势，充分对接“一带一路”国家战略，深度融入全球产业链和价值链，发挥上海在我国新一轮对外开放中的引领带动作用。引进跨国公司总部和功能性机构，吸引更多国际组织集聚，不断提升上海在全球经济网络体系中的地位。

3、实行结构新供给，推进经济结构调整。加快产业结构调整，提升高端优质供给竞争力。一是促进服务业向高端化精细化发展，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，生活性服务业向精细和高品质转变，打造一流服务品牌。二是大力推进制造业创新发展，以智能制造为主攻方向，推进新一代信息技术与制造业深度融合，促进制造业数字化智能化发展，发展壮大主导产业和潜力产业，重塑新产业革命背景下的高端制造业竞争优势。三是改造提升传统制造业，综合运用法律、标准、市场及政策扶持等手段，淘汰一批与城市功能不匹配的落后产能，以技术改造和商业模式创新为抓手，加快传统制造业向价值链高端转型，不断提高产品附加值。四是积极培育新产业和新业态，顺应互联网时代颠覆式创新和产业融合趋势，积极培育具有竞争力的新兴产业。五是加大新型城镇化建设力度，深入推进农村综合改革，发展高附加值都市现代农业，提升农业优质供给能力。

4、实行政策新供给，改善发展环境。完善必要的配套政策，解决短期的迫切问题，为推进结构性改革创造稳定的环境。一是降低企业成本。加快政府职能转变，深化行政审批制度改革，取消一批审批事项和相关评估评审，加快建设“单一窗口”。落实“营改增”试点扩围等政策，加大结构性减税力度，对行政事业性收费进行清理整合。降低企业融资成本，清理不合理金融服务收费，扩大企业融资渠道。降低企业社保成本和电力、物流等成本。二是防范和消除金融风险。特别是防范地下金融和影子银行风险，聚焦非法集资、P2P网络借贷等领域，遏制案件高发态势。加强银行理财产品、信托、民间融资等领域风险监管，加强房地产市场运行监测和风险防控。三是弥补短板和薄弱环节。提升国有企业创新能力，引导企业提升产品品质，加大优质教育、医疗、养老等的有效供给，加强环境整治和交通拥堵治理。