探索“十三五”农民增收路径 四川彭州试验农地承包权抵押及退出

“第十六届全国村长论坛”于9月24日在四川省彭州市宝山村举行。中央农村工作领导小组办公室原主任陈锡文在作主题演讲时表示，在城市去产能调结构的背景下，农民外出务工的难度进一步加大，因此如何在农村发展新业态，就地增加农民收入，是今后一段时期农村工作需要解决的问题。

21世纪经济报道记者在彭州市的采访中获悉，当地通过农地承包经营权抵押贷款及退出方面的探索，在发展乡村旅游、增加农民收入方面取得了较大成效。

农民增收面临难题

陈锡文称，举行全国村长论坛的目的之一，是让参会的全国600余名村官代表交流学习经验，确保“十八大”提出的全面建成小康的任务能够在2020年如期完成。

陈锡文认为，当前形势下，三个方面的因素使得地方政府需要着力探索农民就地增加收入的办法。

第一是完成“十三五”时期全国农民的人均收入目标仍有难度。尽管“十六大”以来农民的收入增长速度很快，但城乡差距依然很大。如去年全国农民的人均收入达到了11422元，但是城市居民的人均收入仍高于农村居民2.73倍。同时，“十三五”规划提出2020年全国农民的人均收入要达到15649元。陈锡文表示，一些发达的村庄是没有问题的，但是大多数地区农民增收的任务还非常重。

第二是近几年农民工加速回流本地。2000年全国农民外出务工的净增量在1千万左右，而去年已经降至63万，同比增长率仅有0.37%，大量农民工的回流加大了地方就业压力。

第三是目前城市去产能关闭了一批劳动密集型企业，农民外出务工的难度进一步加大。

面对上述问题，此次全国村长论坛举办地——彭州市宝山村提出了一种解决的路径。

彭州市农经科科长叶青鹏对21世纪经济报道记者表示，在大量农民回乡创业的背景下，宝山村村民希望通过利用当地自然资源发展乡村旅游业，但面临的主要问题是资金不足。

解决的路径之一，是以农民的土地承包经营权作为抵押物，获取银行贷款。叶青鹏称，该探索在实施过程中，突破了诸多难题。如对于银行而言，以农村土地承包经营权进行抵押不仅是一种全新的方式，同时还需要重新设计对抵押标价值的判断、违约风险的评估标准。

对此，当地政府提出了设立农村产权抵押融资风险基金的方式，由市县两级财政资金筹集，由风险基金收购到期未清偿债务，并进行风险分担。

“我们希望通过这种方式，增加农村居民的财产性收入，同时也为农村金融改革进一步探路。”叶青鹏称。

根据彭州市提供的数据，截至2015年，宝山村的村有乡村酒店发展至260家，床位10000余个，接待游客达到90万人次，旅游收入达到8000万。而2016年上半年整个彭州市的休闲农业与乡村旅游接待游客398万人次，同比增长14%；实现旅游总收入10.95亿元，同比增长达到17%。

探索承包经营权退出路径

与在宝山村进行的农村土地经营权抵押贷款的探索相比，彭州市正在进行的另一项涉及农村土地改革——农村土地承包经营权退出试点，面临的问题更多。

根据彭州市现有政策，农民在退出土地承包经营权后，将在经济上获得一定数量的补偿。

叶青鹏对21世纪经济报道记者表示，该试点针对的农民需要具备多个特点：具有除从事农业生产外的稳定收入来源、长期在城市生活、土地撂荒较长时间等。

目前该试点在葛仙山镇花园村进行，今年的目标是推动一户农户将土地承包经营权退还给集体经济组织。

之所以如此谨慎，是因为彭州在实施过程中发现了诸多阻碍。具体的表现有：集体经济组织成员权并不是以土地为纽带，因此退出土地经营权资格后，其是否还具有成员权资格，存在较大争议。

叶青鹏解释称，如果该农户还具有集体经济组织成员权资格，则意味着其不仅仍享受村集体经济组织分红等一系列福利，同时在2027年新一轮土地承包经营权发包时，仍有申请资格。

“不仅是该农户在退出土地经营权后是否享受集体经济组织成员权资格的问题，同时还涉及其子女是否有资格的问题。”叶青鹏称，“这涉及到集体经济组织内部其他成员利益的问题，因此试点非常谨慎。”

此外，当地村民亦表示，目前彭州对于土地承包经营权退出的补偿价格是3.1万元一亩，而彭州当地征地拆迁标准是4万元一亩，加上社保费用每亩地可获得8万元，因此目前的补偿价格并不具备吸引力。

同时，彭州在试点中还发现，根据现行法律，农村土地仅能在集体经济组织成员内部流通，外人并不具备购买资格，这对于土地经营权的增值与流通带来了阻碍。

对于彭州在试点中出现的一系列问题，陈锡文对21世纪经济报道记者表示，目前中央对于农村土地经营权退出的细则并未出台，则就给了地方试错的空间，而地方在试验中的准则只有一条，即“在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上进行”。