俄罗斯农用土地私对中国启示

【内容提要】农用土地私有化和流转（市场化）是俄罗斯农业转型的中心内容，至今已经走过了20余年的时间，但是仍然受到多方的诟病。一方面，作为农用土地私有化标志的“土地份额”很难转化为实际私有的农用土地，这使得大多数的俄罗斯农民仅为名义上的私有土地所有者。与此相关的另一方面是，农用土地远未形成自由流转的市场，农用土地的使用效率低；改革以来，属于国家所有权的农用土地仍然占主导份额。从农用土地私有化的进程可以看出，俄罗斯的农用土地改革不是简单的对西方经验的照搬，而是具有鲜明的自身特色。但是这场改革尚未完成，未来的方向也不明了。

【关键词】俄罗斯;土地改革;农用土地私有化;农用土地流通法;

引言

自20世纪90年代初俄罗斯农业转型以来，作为焦点问题的农用土地私有化和市场化，一直是俄罗斯以及国际学术界重点关注的政策与实践问题。从政策的角度讲，90年代初的农业改革带有明显的西方色彩，其目标是在农用土地产权私有基础上形成类似于西方的私人农场。但是从实践上看，改革在很大程度上带有明显的俄罗斯传统特色：国家依然拥有大部分的土地/农用土地产权；改组以后的各种农业企业，仍然与国家、地方政府有着非常密切的联系，而且一直是俄罗斯发展农业的主要依靠，诸多的国家规划都是直接针对农业企业的；反观被改革派、自由派寄予厚望的私人农场，虽然有所发展，但始终是力不从心、有负众望。

本文特别关注的问题是：俄罗斯农用土地流转法出台的前后、俄罗斯农用土地私有化和流转的基本情况与问题分析。土地，特别是农用土地的问题，不仅是重要的经济问题，也是重大的政治问题。本文不作政策优劣的判断与分析，也不预设标准：私有化自由化好于国有化，或者相反。从分析中得出一些初步的看法和结论，主要的目的是尽量反映“实际的情况”或“最有可能接近实际的情况”，而不是支持或者批评，因为面对如此庞大的俄罗斯农用土地问题，结论很可能是“盲人摸象”。鉴于条件的限制，本文主要是政策与文本分析。

即便是对于俄罗斯问题研究的专家学者，俄罗斯农业问题仍然具有很大的专业性，一方面这是一个农业经济问题；其次，还包含着复杂的法律问题（在俄罗斯，农业法“аграрноеправо”被作为法律学科的一个专业来设立，俄罗斯有《农业和土地法》学术杂志）；第三，还有着大量的农业经济和法律的专业术语。

与本文相关的术语介绍：

农用土地：在俄罗斯的学术文章与法律规范中，有两个用语：农用土地（землисельскохозяйственногоназначения）和农业用地（сельскохозяйственныеугодья）。这两个概念所包含的内容大致相同：耕地、果木地、轮耕田、草场、牧场等。本文统一使用“农用土地”。它通常位于农村居民点周围，直接用于农业生产（种植业、养殖业），是最为重要的土地资源。

农用土地流转，指的是农用土地的买卖和租赁。

土地份额，或土地股（земельнаядоля，пай，Landshare）：俄罗斯农用土地私有化中非常重要的形式，主要分配给农业企业的工人、退休人员和农村社会领域内的工人等，借此，这些人成为农用土地的私有权者，但是他们并没有将土地产权证书兑换为具体位置的实物地块。

提取土地份额（выделземельногоучасткавсчетземельнойдолиилиземельныхдолей）：土地份额所有权拥有者把土地份额转换为实际拥有的土地。需要凭借证明材料、公证材料，符合相关的联邦及地方法规，才能完成这个过程。

一2002年《农用土地流转法》出台的前后及评析

2002年通过的《农用土地流转法》是在一个非常关键的时间节点出现的。其基础是20世纪90年代初开始的农业私有化改革；其背景是俄罗斯在新世纪之初走上了政治稳定、经济发展的道路；其任务是进一步推进这项“尚未终结的改革”；其结果是，自2002年至今仍然没有完成改革。正因为如此，俄罗斯农用土地私有化及流转问题更值得关注和研究。

（一）叶利钦时期的农用土地改革及评析

俄罗斯的整个农业转型，用“叶利钦的农业改革”（ельцинскаяаграрнаяреформа）作为标签并不为过，因为在农业领域内主要的具有改革意义的文件都是由叶利钦总统签署的[1]。进入21世纪以来，俄罗斯推出了一系列针对农业的国家发展规划，但大多数是政策方面的（特别是在财政投入方面的安排），不具有20世纪90年代那种“改革”层面上的意义。叶利钦农业改革的标志性文件是1993年10月27日颁布的总统令《调整土地关系以及推进俄罗斯的农业改革》[2]。这个总统令为整个俄罗斯的农用土地改革定下了方向：土地/农用土地可以私有，可以买卖交易；规定了“土地份额”这种特殊的农用土地所有权的形式。

可以认为，“土地份额”这种非直接的土地私有权形式，是对农用土地私有化的“缓冲”，是一个中间阶段。从拥有土地份额到实际拥有土地，还需要经过复杂的程序。“土地份额”实际上也是某种妥协的产物。叶利钦时期农业改革的关键环节是农用土地私有化，这主要是当时自由派的主张，也受到了西方国家以及如世界银行等国际组织的影响。但是俄罗斯共产党、农业党反对农用土地私有化，主张土地国有化，反对农用土地的买卖，认为原来的国营农场和集体农庄是适合俄罗斯农业发展的模式。实际上，在俄罗斯，两派之间关于农用土地私有化的争论长期没有共识[3]。“土地份额”大致兼顾了各方的要求：土地/农用土地私有化受到法律保护，但是要拿到实际的土地并非易事。

俄罗斯农业问题专家沙盖达总结了20世纪90年代初俄罗斯对原集体农庄和国营农场土地私有化的特点[4]：（1）没有实行土地归还原主的做法，这与波罗的海和东欧国家的做法不同；（2）把农用土地从土地的传统使用者——集体农庄和国营农场的法律继承人的手中分离出来，改组后形成的农业企业对农用土地没有所有权；（3）农村居民（包括农场工人、退休工人、在农村社会领域内工作的人员等）对原集体农庄和国营农场的农田具有排他性的权利；（4）大部分农田无偿地转为农村居民所有；（5）在把集体农庄和国营农场的土地转让给农村居民的时候，不是以实际地块的形式，而是以集体所有权的形式，即土地份额。最后一点是最为关键的，也是引发争议最大的，因为在实际操作的过程中，把土地份额转化为实际的土地，存在着巨大的制度性障碍，以至于很多人怀疑，俄罗斯农用土地到底能否私有化。在此后近10年的时间内，这个问题仍处于争论之中。

如何评价叶利钦时期的农用土地改革，是一个见仁见智的问题。2002年俄罗斯官方发布的关于对农用土地流转的报告[5]比较客观地对此做出了评价。报告指出，开始于1991年的俄罗斯农业改革，其主要的任务是农用土地私有化，以及改组国营农场和集体农庄，目标是形成一个建立在土地私有产权和独立经营基础上的高效农业生产体系。在俄罗斯农业改革的过程中，把2.58万个国营农场和集体农庄（1990年的数据）改组为5400个股份公司、6700个有限责任公司、1.16万个农业合作社和3200个国家独资或市有的企业[6]。关于土地份额的问题，该报告提供的信息是，共有1190万名农民获得了土地份额；这些农民对土地份额的使用形式是：近550万名农民（46%）把土地份额出租出去；近170万农民（14%）把土地份额转移到农业企业的固定资本当中；近90万人（7.2%）把土地份额转换为土地地块，从事家庭农业生产或私人农场生产；近50万人（4.2%）把自己的土地份额转化为农业企业的固定资本。

这个报告还指出，土地改革的出发点是社会公平，而不是经济效率。因此，相当部分的土地份额也发给了农场的退休工人和在农村社会领域工作的人员（如医生、教师等）[7]。根据下表可以发现，在斯塔夫罗波尔边疆区，不直接从事农业生产的农村居民，获得的土地份额远远超过了农业企业工人。农业企业工人获得的土地份额占比在24%~27%之间；退休工人获得19%的份额；而在农村社会领域内工作的人员获得份额的比重在21%~24%之间；其他人获得30%~35%的份额。也就是说，斯塔夫罗波尔边疆区70%~75%的土地份额分配给了不直接从事农业生产的人。这能在很大程度上解释下文会提及的事实：这些拥有份额但是不从事农业生产的人，很愿意（也不得不）出租土地。