“PPP模式”发挥预定作用要做好四件事

12月16日，湖南路桥建设集团有限责任公司与湖南省公路设计有限公司正式达成战略合作关系，尝试共同探索“PPP模式”，也就是政府和社会资本合作模式。此事件是近期一系列“PPP模式”探索的一个新案例。9月21日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）提出推广使用“PPP模式”后，紧接着财政部在9月23日发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金76号文），引发了社会各界对“PPP模式”的热议，各级政府以及私人企业都在对此进行不同层面的探索，涉及项目较大的有南水北调工程，较小的有城市污水管网特许经营，几乎与国民经济的每一个方面都有联系。

政府和社会资本合作模式是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务。从金融的本质上讲，是政府希望利用有限的资本通过杠杆来有效提高政府资金的使用效率，能够更好为辖区人民提供更为丰富的公共产品或服务。目前大家比较热烈讨论的是“PPP模式”给政府和国民经济带来的好处，这样的好处主要分为两类：首先，“PPP模式”可能解决地方债务过重导致的地方财政压力巨大的问题。当前，地方债形势严峻，面临偿债高峰的同时地方经济社会也在承受经济转型的阵痛，“PPP模式”可以通过引入社会资本为政府和民生问题解燃眉之急。其二，“PPP模式”可能解决政府短期负债能力约束与国民经济发展长期目标之间的矛盾。比如中国城镇化建设对中国社会经济的发展具有战略意义，城镇化建设的健康发展离不开政府的扶持，而政府的融资能力在经济转型期尤其显得捉襟见肘，这时候长期默默进行中的“PPP模式”就应运而生成为政府渴求的新模式。

这里我们所说的政府和社会资本合作模式涉及的利益共同体是政府和私人企业两方，那么涉及的利益分配谁说了算？理论上来说应该两者都说了算，但又都说了不算。每一方应该有否决权，但没有决定权，双方应该协商解决利益冲突问题。而且，按照新一届政府的精神，应该让市场来配置资源，但具体实施起来谈何容易。首先，中国政府一向强调有所作为，是强有力的政府，如果没有很好的机制设计，私人企业很难获得和政府平等的谈判地位。如果政府的政策不稳定，可能给参与合作的私人企业带来灭顶之灾，进而形成负面的示范效应，导致合作模式难以得到大众认可；其次，部分私人企业也可能和政府有千丝万缕的联系，在一些区域内同类型的私人企业较少的情况下，私人企业也可能获得一定的垄断地位，从而在谈判中获得超额利益。所以希望有一个理想中的市场是很难的。但这两种可能性中，第一种可能性是主要的，私人企业的垄断地位相对容易打破，所以重点还是要对政府施加约束。

对私人企业一方来说，政府和社会资本合作模式首先要关注的是政策一致性问题，第二是利益分配机制，第三是风险分担机制。

利益分配机制是政府和社会资本合作模式的核心问题。市场是资源配置的决定因素，在利益分配中必须发挥市场的力量，但既然“PPP模式”所涉及的项目主要是提供公共产品或服务，不可避免地存在一些市场失灵的问题。我们可以通过引入竞争来解决私人企业方面的问题，但政府这一方没有竞争，市场的作用要想发挥好必须要对政府进行足够的约束。政府在项目的长期实施过程中负有监督和评价的职责，这时候政府可以利用自己的职权通过提高或者降低对项目的要求等手段对私人企业一方的利益产生重要影响。

风险共担机制对双方来说非常重要，由于政府承担一部分风险，私人企业成为公共产品和服务提供商才有巨大前景。但是谁承担什么风险，是一个重要问题。一般来说，这是由项目的不同类型所决定的。从国内外经验来看，一些很难有竞争性的项目，比如基础教育的提供，私人企业如果参与，政府所应该做的事情就是设定标准，比如保证一定数目的人接受规定品质的教育，然后所有的风险政府承担。但是一些具有较为充沛的现金流并具有充分竞争性的项目，市场风险就应该由私人企业完全承担，政府则承担所有的非市场和非经营因素造成的风险。76号文提出按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，这是一条极其重要的原则，但在实操中如何实施将依然是一个挑战。这里要防止的另外一个风险是公共产品或服务达不到社会公众要求的风险，社会公众要求是变化的，“PPP模式”规定的要求也许随着时间流逝不再适用于新时代，这时候政府与私人企业如何协调也至关重要，政府不能仅仅把社会公众的要求转移给企业，让企业承担经济和声誉上的损失，而是应该根据相应的要求承担这一风险，给私人企业以合理的补偿。

最后要提到也是非常重要的一点是，“PPP模式”有一个沉默的第三方--社会公众，政府作为社会公众的代理人其中也有利益冲突。“PPP模式”从金融上来说就是利用杠杆来撬动社会资本提供更多的公共产品与服务，但政府的领导也很难做到每件事情都不偏不倚地代表社会公众的利益，有责任心的领导也可能处于政绩考虑推出政绩工程，不惜在一定程度上牺牲长期经济利益的条件下获取短期的经济效益改善和社会形象的上升，而“PPP模式”会放大这一利益冲突机制，对社会公众利益带来更为难以承受的损失。另外，“PPP模式”为了更大程度上让项目产生的现金流覆盖成本，可能会有把政府的责任一定程度上转嫁给公共产品或服务的消费者的倾向，这会引起社会公众的不满，所以这一倾向也是值得注意的。

笔者认为，总的说来，要想使“PPP模式”发挥预定的作用，至少要做好以下几件事情：第一，要充分利用人民群众监督的力量，政府和私人企业合作的具体内容要公开；第二，对政府准备创建的新项目，如果对原有“PPP模式”涉及的项目的现金流有重大影响的，应该有一个协商和补偿机制；第三，对私人企业参与提供的公共产品或服务的品质或者要求应该明确规定，不得擅自改变要求，如果必须改变应该有相应补偿；第四，风险分担方式事先规定，私人企业承担的风险与其收益相匹配。