重庆户改面临土地处置难题

重庆市户籍改革办公室近日发布消息，今年8月启动的全市户籍制度改革进行至今，已有超过30万农村居民转为城市户口。此外，重庆计划在今明两年内实现338.8万农村居民转户，重庆市政府在9月底的一次专题会议上指出，按当前进度，预计今年内可完成150万人转户。户改办官员称，当前已转户的农村居民还没有一户退出农村的承包地及宅基地。

在重庆颁布的改革文件中，对转户农民的土地设计了有偿退出及三年过渡弹性退出两个方案。此后，针对外界争论的“土地换户口”，重庆政府做出了回应，明确农民在三年过渡期后仍可保留土地。

如果300多万转户的农村居民长期持有土地，那么改革就会遇到新问题，首先是转户农民持有土地的合法性，其次是促使农村土地集约、规模化经营的改革目标如何得以实现。对此，重庆户改办一位官员表示，这是一项重大的改革，肯定会在实行中不断出现新问题，需不断对政策进行调适，同时农民市民化是个长期过程，不能操之过急。

搁置土地如何处置

为实施这项改革，重庆各部门、区县及高校都设立了专门的户籍改革咨询办公室。全市807个派出所开设了户籍改革转户窗口。据官方统计，8月15日有超过10万本地农民前来咨询。对改革的复杂性，重庆一开始就有所估计，市长黄奇帆在户改动员大会上表示，改革过程中肯定会冒出很多问题，需不断总结，调整政策。

而土地成为重庆户改遭遇的第一道难题。重庆《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》所设计的路径，是允许农民转户后，在3年内继续保留承包地、宅基地，如这期间退地，则实行有偿原则。但对于3年之后，土地如何处置则语焉不详。重庆将宅基地、林地、承包地比喻为农民的三件“衣服”，城市的五项保障是五件“衣服”。具有代表性的观点认为，重庆户改是“宅基地换房，土地换社保”的翻版，而社保作为公共服务，是政府必须提供的，不需要通过土地去置换。一位参与户改的官员解释称，重庆在进行制度设计时，一开始确定的思路就是穿上城市的五件“衣服”和脱去农村的三件“衣服”，两者是独立的环节，不互为条件，不存在交换的问题。

之所以对农民转户设置了一定条件，是出于政府目前的财力，还不足以承担大量农民进城后所需的公共产品。但是，减少现有土地上的农业人口，实现农村土地节约、集约化也是这场改革的目的之一。市长黄奇帆在历数户籍改革意义时称，1000万农民进城了，农村的耕地就由2000万人来种变成1000万人种，通过集约化、规模化经营也可增加农民收入。

面对各方争议，重庆不得不做出厘清。黄奇帆在8月底接受采访时表示，重庆户改，农民是用青春、有效的工作、在城里工作的时间换来的，没有任何其他前提。重庆市政府在9月26日也正式下发《关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知》，明确过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。这个文件显然促进了农民转户的积极性。据户改办的统计，到9月中旬时，重庆有6万多农村居民转户，而截至10月10日17时，全市已办理农村居民转户308353人，其中整户转户56617户。

合法与公平存疑问

根据现行的方案，转户农民的权益得到了最大保障，但新的问题接踵而来。

1．已转为城市户籍的居民仍持有农村土地的合法性问题。西南大学教授邱道持认为，现行的土地法律，对农村人口转户是否要退出宅基地没有明确规定，关键是承包地的处理。根据《土地管理法》，农村和城市郊区土地，属农村集体所有。重庆户改产生的矛盾是，农民转户后，已非集体经济组织成员，以什么名义继续使用土地？

另《中华人民共和国土地承包经营法》第二十六规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，可保留土地承包经营权。而承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。重庆作为直辖市，行政体制只有市、区县、乡镇三级。据了解，重庆已明确以区、县的街道办事处，对应“设区的市”，那么迁入区、县街道办的居民，都在应交回承包地的范围。邱道持认为，如果这些农民转户后不交回承包地，就会存在法律冲突。

不过重庆户改办认为，法律对转户后何时退出承包地，并没有规定具体时间。因此，重庆是在法律框架下进行的改革，同时，作为综改区，也已获准先行探索。

2．这个方案还面临是否公平的疑问。西南政法大学一位教授指出，能转户的，大都是能力较强的农民工，他们享受了城市政策，又继续占用土地。而未转户的农村居民，能力弱，却享受较低政策保障，也未因前者的转户而受惠，显然有失公平。另外，还有学者认为，这样可能会产生在城乡之间来去的特殊身份的群体，而原来城市居民却不能下乡，获得农民那“三件衣服”。学者担心将产生新的矛盾。

重庆市发改委副主任徐强表示，3年后如何处理，也需要改革逐步深化，但肯定不能强制性退地。著名学者李昌平认为，重庆市民化后的农民工，3年后脱掉农村的“三件衣服”是没错的。关键是要建立一个公平、合理的土地退出补偿。

重庆已就转户宅基地和基包地的退出补偿制定了具体方案，正在征求意见中。前述户改办官员认为，这场改革实际是政府逐步推行均等化公共服务的过程，并给农民一个适应期，农民工真正城市化有一个过程，与地区的工业化、城市化和经济发展水平相一致，不能着急。