铁道部政企分开改革再陷模式之争

因“7·23”事故而一度停滞的铁道部改革，2012年或面临再次启动。尽管盛光祖在2011年年底再提“政企分开”的改革主题词，但到底如何推行政企分开，目前存在多重声音。

“方案现在还没定下来，铁道部也还在考虑。”中国工程院院士王梦恕告诉《第一财经日报》记者，现在各方对改革有不同意见，其中之一就是运输和设备分开，运输只管运输，设备单独成立公司。这与此前曾有过的“运网分离”模式颇为接近。

也有学者持不同意见。北京交大经管学院教授赵坚便不赞同“运网分离”模式，他认为按网运分离的方式进行重组，调度指挥权界定给谁是一个难以处理的问题。因此，他力主成立三大区域铁路公司。

债务难题

2011年6月，铁道部曾下发改革方案，定下了确立铁路局市场主体地位的改革目标，扩大铁路局经营自主权，建立企业经营机制。目前的改革，仍一定程度上延续着这一方向。

但这一改革方向，也受到了诟病。赵坚告诉本报记者，铁路局若成为市场主体，那么它承不承担债务就是一个问题。

在经历了多年高速发展之后，铁道部陷入了债台高筑的困境。这也一定程度上成为推动铁道部改革的压力。

2011年之前，中国铁路建设连年高涨。从2008年铁路投资总额3376亿元，一路飙升至2010年的7091亿元。

转折点发生在2011年，这一年铁路系统经历了刘志军免职、“7·23”动车事故两大事件，铁路投资吃紧，基建资金也经历了年初的6000亿到4690亿的下滑。

在高速建设的同时，铁道部的负债规模也在大幅增长。2009年1.33万亿元，负债率超过53%。2010年负债近1.9万亿元，负债率57%。最新的数据为2011年三季度，其负债已过2万亿，负债率超过60%。

2012年，铁路建设或将继续面临资金紧张的局面，银行贷款、发行债券等环境都不甚理想。有券商发表报告称，在此背景之下，铁道部提出政企分开增加融资机会的意图明显。

但对于铁道部的高负债，也有学者持乐观态度。同济大学铁道与城市轨道交通研究院教授孙章认为，铁道部的信用等级没问题。他告诉本报记者，现在铁路运量缺口还是很大，未来肯定还要发展。只是刘志军时代铁路建设速度过快了，接下来就要调整步伐。至于铁道部目前的负债，不用杞人忧天，中国有体制优势，关键是把速度和结构调整好。

赵坚则提出了他的方案。他认为，解决债务问题的出路是铁道部政企分开后，由中央银行和财政部注资，或通过发行国债置换铁路债务作为资本金的方式，设立新铁路建设总公司，承担铁路债务，负责铁路建设基金的管理和新线建设，线路建成后转交铁路运输企业运营。

政企分开，调度权归谁？

权力如何重新分配，是改革的难点与重点。

对于这一权力的分配，铁道部去年6月下发的方案中也有所提及。该方案提出，改革原则之一便是维护路网的完整性，坚持运输集中统一指挥，提高运输效率，保障运输安全、铁路和社会稳定。由此看来，彼时铁道部并未放弃调度指挥权。

对此，赵坚认为改革难点仍在于没有把调度指挥权下放给铁路局。“如果说它是市场主体，但它的调度指挥要由铁道部来安排的话，那怎么能成为主体呢？”赵坚说。

他主张应有完整的调度权。在70%的线路都是跨局的中长途线路背景下，地方路局拥有的调配权有限，将影响其自主运营和自负盈亏。

为此，基于中国的货物流向分析，70%左右的货运业务在区域铁路公司内就能完成，赵坚提出应把中国铁路重组为三个规模大体相同的区域铁路公司。

而持运网分离意见的也不乏其人。据《新世纪周刊》报道，早在刘志军上台前，学者和铁道部官员在改革的原则上就形成了共识，即按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则逐步推进铁路改革。

彼时，铁道部提出了一个为期十年的改革设想：第一步用大约三年时间，将客运与路网分离，以当时的14个地方铁路局为基础，分别组建客运公司；然后再用三年的时间组建货运公司，实现货运与路网的分离；最后在客运和货运均与路网分离的情况下，组建统一的国家铁路路网公司。

此次运网分离的模式再被提出，成为改革备选方案。但最终将如何定夺，仍在酝酿之中。