山西省省委省政府关于深化煤炭管理体制改革的意见

中共山西省委
　　山西省人民政府
　　关于深化煤炭管理体制改革的意见
　　晋发〔2015〕3号
　　（2015年1月25日）
　　煤炭管理体制是煤炭行业发展的关键。当前我省煤炭管理体制存在行政干预过多、审批事项繁杂，部门多头管理、监管方式落后，市场机制不完善、权力监督不健全，政企政事不分、权力设租寻租，甚至官商勾结、滋生腐败等诸多问题，这些问题已严重影响到我省煤炭工业的可持续发展，影响到我省发展全局。根据党的十八大、十八届三中、四中全会精神和省委十届六次全会精神，现就深化我省煤炭管理体制改革提出如下意见。
　　一、总体要求
　　1.指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神特别是关于能源革命的重要论述，坚持市场取向、问题导向、综合施策、标本兼治的原则，深入开展煤炭领域反腐败斗争，全面推进煤炭管理体制改革，推动煤炭行业向市场主导型、清洁低碳型、集约高效型、延伸循环型、生态环保型、安全保障型转型发展，做好我省煤炭这篇大文章，走出一条革命兴煤之路，努力为“净化政治生态，实现弊革风清，重塑山西形象，促进富民强省”作出积极贡献。
　　2.改革目标
　　到2017年基本实现煤炭管理体制和管理能力现代化。
　　——市场对资源配置的决定性作用得到充分发挥。充分尊重市场在资源配置、要素流动、价格发现等方面的功能作用，用市场倒逼、优胜劣汰机制，激发企业内生动力和市场活力，促进煤炭产业集约发展、科学发展。
　　——政府作用得到更好发挥。依法规范行政行为，综合运用行政、经济、法律手段，转变职能，简政放权，坚持“法无授权不可为”“法定职责必须为”，不干预企业正常生产经营活动，不干预市场主体竞争，更多地关注煤炭领域发展规划、宏观调控、行业监管、社会民生、生态保护和恢复治理等，做到“不越位”“不错位”“不缺位”。
　　——企业主体地位得到充分尊重。全面落实企业自主权，完善现代企业制度，为企业创造公平竞争的发展环境，使企业“法无禁止皆可为”，真正成为自主经营、独立发展的市场竞争主体。
　　——权力运行得到有效制约和严格监管。坚持治标与治本相结合，把权力关进制度笼子，通过改革体制、创新机制、完善制度、强化监督，依法严厉打击煤炭领域的腐败行为，坚决铲除权力寻租、官商勾结、利益输送、滋生腐败的土壤，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制。
　　——煤炭管理实现科学化、规范化。强化法治思维和法治方式，进一步完善涉煤法规体系，厘清政府、企业和市场的关系，依法规范权力边界，发挥各自的积极性和创造性，实现经济效益最大化和管理效率最优化。
　　二、加快推进资源配置市场化改革
　　3.完善煤炭规划科学管理的新模式。资源配置要坚持规划先行，加快建立矿区总体规划、矿产资源总体规划、矿业权设置方案、煤炭生产开发规划之间有机衔接、协调配合的管理新模式。
　　对国家已批复规划矿区内的多个主体矿业权，坚持“一个矿区原则上一个开发主体、一个开发主体可以开发多个矿区”，积极探索在企业自愿、市场主导的基础上进行集约化开发利用的新途径和新方法。依法妥善处理设立或划定的自然保护区、风景名胜区、城镇规划区、泉域水资源保护区、饮用水源地保护区等禁止勘查、开采区与区内已设置矿业权的关系问题。
　　牵头单位：省发改委
　　配合单位：省国土厅、省环保厅、省煤炭厅、省住建厅、省水利厅等
　　完成时限：2015—2017年
　　4.保障煤炭资源的可持续供给。探索煤炭资源供给与市场需求保持相对平衡的有效办法。根据目前煤炭市场的供求状况，2020年前我省原则上不再新配置煤炭资源。加强煤炭地质勘查，建立勘查补偿机制，完善煤炭储量动态监督管理制度。建立政府、社会、个人共同找矿的投融资体制，鼓励社会力量找矿。
　　牵头单位：省国土厅
　　配合单位：省发改委、省财政厅、省煤炭厅、省煤炭地质局
　　完成时限：2015—2017年
　　5.全面推进煤炭资源一级市场招拍挂。新设煤炭矿业权初次配置煤炭资源（即一级市场）时，要依法实行招标、拍卖、挂牌等方式，以拍卖方式为主。规范固化程序，严格准入门槛，防止暗箱操作，严惩徇私舞弊，做到信息公开、评估科学，实现资源收益最大和全民共享。研究制订对原无偿划拨老旧矿山企业的保有资源实行有偿使用的具体办法。
　　牵头单位：省国土厅
　　配合单位：省发改委、省财政厅、省煤炭厅
　　完成时限：2015年
　　6.积极推行共伴生矿业权一体配置。对新设立的共伴生矿产资源实行综合勘查、一体配置和综合开采。对已有矿业权人申请综合勘查、开发共伴生资源的，积极探索制定有偿取得其他共伴生资源矿业权的管理办法。
　　牵头单位：省国土厅
　　配合单位：省煤炭厅、省煤炭地质局、省地勘局
　　完成时限：2015年
　　7.强化矿业权二级市场的调控监管。允许符合法定条件的探矿权、采矿权在二级市场（即一级市场之后的交易行为）依法流转，以出售、作价出资等形式公开转让。严格遵循市场交易规则，完善矿业权交易平台，严格交易主体准入和交易程序，交易主体一方为国有企业的，必须实行招拍挂。积极探索对二级市场超额收益或市场暴利进行合理抑制和科学调节的办法。
　　牵头单位：省国土厅
　　配合单位：省财政厅、省地税局、省国税局
　　完成时限：2015年
　　三、深化行政审批管理改革
　　8.精简审批事项。依法依规对现有涉煤行政审批事项进行全面清理。能取消的坚决取消，该下放的一律下放。省政府相关部门和市以下人民政府自行设定的类似行政审批、申报的备案事项、登记、认证以及前置审批事项等，都要在2015年6月底前清理取消。
　　牵头单位：省编办
　　配合单位：省发改委、省煤炭厅、省国土厅、省环保厅等省直相关部门，各市县政府
　　完成时限：2015年上半年
　　9.公布权力清单。省直各涉煤部门都要依法依规向社会公布本部门的涉煤权力清单，列出明确的行政审批和许可事项，规范权力界限，今后需调整和增加涉煤行政审批、许可事项时必须履行严格的报批程序。
　　深化煤炭领域事业单位改革，按照政事分开、事企分开的原则，理顺与主管部门的关系，剥离其原承担的行政性职能，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。
　　牵头单位：省编办
　　配合单位：省发改委、省煤炭厅、省国土厅、省环保厅等省直相关部门，各市县政府
　　完成时限：2015年上半年
　　10.优化审批流程。坚持效率优先、权责统一，一个行政审批事项只对口一个行政部门。承担行政审批的职能部门要牵头组织相关部门及内部各机构实行联合办公、并联审批。积极推进技术审查与行政审批相分离改革。将专篇审批（安全专篇除外）统一合并到初步设计中审批，将专项验收统一合并到建设项目竣工综合验收中，做到既不降低标准，又能减轻企业负担。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省直相关部门
　　完成时限：2015年上半年
　　11.改革煤炭监管证照。取消原由省煤炭厅发放的《煤炭生产许可证》和《煤矿矿长资格证》。煤矿企业依法申领的证照为：由国土资源部门发放的《采矿许可证》、山西煤监局发放的《安全生产许可证》、省工商局发放的《营业执照》以及省煤炭厅发放的矿长《安全资格证》。证照办理要简化手续，提高办事效率，在法定期限内缩短办结时间。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省国土厅、省工商局、山西煤监局
　　完成时限：2015年上半年
　　四、规范煤矿建设和生产秩序
　　12.严格控制煤炭产能。认真执行国家宏观调控政策。煤矿产能由省煤炭厅审核公告后，企业必须严格遵守，严禁超能力生产。煤炭监管部门对企业超能力生产行为要予以严厉处罚，并依法依规追究相关负责人和当事人的责任。
　　2020年前，全省要严格控制煤炭产能。除目前在建矿井投产新增产能，以及对现有少数生产条件好的矿井重新科学核定产能外，一律不再增加新的产能。严禁煤与瓦斯突出矿井、高瓦斯矿井和水文地质类型复杂矿井核增产能。除“关小上大、减量置换”外，全省不再审批建设新的煤矿项目（含露天矿），同时停止审批年产500万吨以下的井工改露天开采项目。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省发改委、省国土厅、山西煤监局、山西能监办，各市政府
　　完成时限：2015年上半年
　　13.理顺建设管理职能。将省发改委牵头负责的煤矿初步设计审查和竣工验收事项移交省煤炭厅，将省煤炭基本建设局承担的相关行政审批和安全监管职能划回省煤炭厅，实现从初步设计、基本建设、竣工验收、生产经营、安全监管等由省煤炭厅统一归口管理。
　　牵头单位：省编办
　　配合单位：省煤炭厅、省发改委
　　完成时限：2015年上半年
　　14.禁止非法违法建设生产。建立联合执法机制，加强源头治理，严格查处未批先建等违规项目，严厉打击私挖滥采和超层越界开采等行为，严禁非法违法开采煤炭资源。
　　牵头单位：省国土厅
　　配合单位：省发改委、省煤炭厅、山西煤监局，各市政府
　　完成时限：2015年上半年
　　五、强化环境保护监管和生态恢复治理
　　15.实行严格的环境保护制度。新建项目主体必须严格履行环境保护相关法律法规规定的义务。对已造成环境生态破坏的，要按照“谁破坏、谁恢复，谁开发、谁治理”的原则，由政府监督相关责任人实施环境恢复治理，并视情节轻重追究其法律责任。
　　牵头单位：省环保厅
　　配合单位：省发改委、省国土厅、省煤炭厅，各市政府
　　完成时限：2015—2017年
　　16.加快建立生态补偿机制。完善环境损害、生态破坏、环境污染责任追究赔偿制度。积极推动煤矿企业外部成本内部化，充分反映资源完全成本。企业要严格履行环境保护和生态修复的法律义务和社会责任。政府要统筹建立生态恢复、环境治理的专项资金，主要解决资源开发主体灭失或急迫性的灾害治理以及跨区域的生态环境恢复治理。
　　认真贯彻落实《山西省改善农村人居环境规划纲要（2014-2020年》，在2017年前基本解决现有采煤沉陷区受灾群众的安居问题。
　　牵头单位：省环保厅、省农村人居办
　　配合单位：省发改委、省国土厅、省煤炭厅、省农业厅，各市政府
　　完成时限：2015—2017年
　　六、加强煤矿安全监管
　　17.进一步强化政府监管责任。煤矿安全要始终作为全省安全生产监管的重中之重来抓，完善“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系，坚持并落实好一系列行之有效的现行安全监管体制和规章制度，充分发挥市县长安全助理、安全监管“五人小组”等监管作用，增强监管力量，强化煤炭行业主管部门对煤矿建设、生产全过程的监管责任。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省安监局、山西煤监局，各市县政府
　　完成时限：2015—2017年
　　18.全面落实企业主体责任。建立精干高效的企业安全生产责任体系，确保安全生产资金投入到位、安全培训到位、基础管理到位、隐患排查整改到位、应急救援到位，推进矿井安全质量标准化建设，提高煤炭企业安全水平。大型煤炭集团要精简安全生产管理层级，提高管理效率，强化管理层对生产一线安全生产的监管责任。研究制订由事故单位承担抢险救援费用的具体办法，进一步强化企业的安全责任意识。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省安监局、山西煤监局、省国资委
　　完成时限：2015—2017年
　　七、创新销售服务体制
　　19.改革煤焦运销管理体制。全部取消相关企业代行的煤炭焦炭公路运销管理行政授权，全部取消煤炭焦炭公路运销票据，全部撤销省内煤炭焦炭管理站、营业站、公路检查站和稽查点。取消铁路运输计划归口管理，由企业直接向铁路部门申报运输需求。
　　牵头单位：省国资委、省经信委
　　配合单位：省财政厅、省人社厅、省煤炭厅、晋能集团、山西焦煤集团、中国（太原）煤炭交易中心、太原铁路局，各市县政府
　　完成时限：2015年
　　20.建立煤炭监管信息平台。加强信息化管理，建立集煤炭生产、运输、销售、库存、价格等综合信息于一体的公共信息服务平台，形成数据传输和共享机制，实现互联互通。加强对信息的汇总、整理、分析，为政府产能监督、产量调控、运销监管、税费征收等提供依据，为企业经营提供服务。该信息平台由省煤炭厅牵头组织建设和管理，确保于2015年年底前启动运行。在此之前，省煤炭厅要全力做好日常监管。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省发改委、省经信委、省国资委、省财政厅、省公安厅、省交通厅、省地税局、山西能监办、中国（太原）煤炭交易中心、太原铁路局
　　完成时限：2015年
　　八、构建煤炭现代市场体系
　　21.创新交易方式。进一步完善交易平台功能，通过市场化手段，吸引省内外煤炭供需双方和物流企业进入交易平台，进一步扩大交易规模。积极完善现货交易，鼓励煤炭供需双方签订并执行大用户长期协议。在国家指导下推进商品场外衍生品交易试点，同时探索发展以煤炭为主的能源期货交易。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省发改委、省经信委、省商务厅、省政府金融办、山西证监局、中国（太原）煤炭交易中心
　　完成时限：2015—2017年
　　22.健全物流体系。完善物流规划，构建服务网络，鼓励大型煤炭生产、消费企业整合资源，积极发展现代化、专业化煤炭物流企业，形成集公路、铁路、港口、航运于一体的大物流服务体系。坚决取消生产、加工、交易、运输和消费等各环节非法设置的行政管理“关卡”，实现货畅其流。
　　牵头单位：省发改委
　　配合单位：省经信委、省煤炭厅、省商务厅、中国（太原）煤炭交易中心
　　完成时限：2015—2017年
　　23.探索建立煤炭战略储备制度。探索建立资源储备、产能储备和现货储备等多种形式相结合的煤炭战略储备体系。通过政府适当补贴、企业专业化运作的方式，选择煤炭重要集散地、运输关键枢纽地和大型煤炭集团现有仓储地等，建立煤炭储备库，发挥季节调峰、价格调节和应急保障作用。
　　牵头单位：省发改委
　　配合单位：省经信委、省煤炭厅、省商务厅、省国资委、中国（太原）煤炭交易中心
　　完成时限：2015—2017年
　　24.创新金融支持方式。拓展证券化运作渠道，加快推进国有煤炭企业整体上市或核心业务资产上市。创新煤炭金融产品，鼓励煤炭企业债务重组，支持企业跨区域并购重组和国有产权跨区域流转。
　　牵头单位：省政府金融办
　　配合单位：山西银监局、山西证监局、山西保监局、省国资委、省发改委、省经信委、省财政厅、省煤炭厅
　　完成时限：2015—2017年
　　25.探索建立价格发现和传导机制。完善煤炭企业成本核算制度和财务核算办法，使煤炭价格充分体现资源稀缺、安全生产投入和生态环境补偿等各种因素，实现煤炭成本合理化。积极争取国家在我省进行煤炭价格形成机制和煤电价格传导机制改革试点。
　　牵头单位：省物价局
　　配合单位：省发改委、省经信委、省财政厅、省煤炭厅、省地税局、省国税局等省直相关部门
　　完成时限：2015—2017年
　　九、积极推进煤炭企业改革发展
　　26.完善现代企业制度。深化企业人事、用工、分配等制度改革，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，探索建立职业经理人和外部董事制度。改进国有煤炭企业领导人员选任方式，推进薪酬制度改革。继续实行“先培训后上岗”、变“招工”为“招生”和职（执）业资格证等制度，提升职工队伍整体素质。依法规范国有企业履行的社会责任，逐步分离企业办社会职能。
　　牵头单位：省国资委
　　配合单位：省煤炭厅、省人社厅
　　完成时限：2015—2017年
　　27.推进股权结构多元化。完善国有资产管理体制和国有资本投资运营机制，推进省属国有煤炭企业股权多元化，积极发展混合所有制，鼓励各类资本参与国有煤炭企业改革。积极推动老旧矿井实现转型发展。
　　加快调整优化煤炭产业布局，在企业自主自愿的基础上，鼓励煤炭企业集团通过收购、出让、参股、兼并等方式实现办矿主体进一步集中。同时要积极稳妥解决好煤炭资源整合和煤矿兼并重组的后续问题。
　　加强国有资产监管，严防国有资产流失。
　　牵头单位：省国资委
　　配合单位：省煤炭厅、省财政厅
　　完成时限：2015—2017年
　　28.继续推进煤电一体化深度融合。坚持企业自愿、市场主导，以产权为纽带，因地制宜地采取“煤参电”“电参煤”“煤电互参”“煤控电”“组建新公司”等多样化的煤电合作模式，构建和谐煤电关系。鼓励省内煤炭企业通过资产重组、交换股份、赎买等方式参股、控股电力企业，大力发展煤电一体化项目。
　　牵头单位：省经信委
　　配合单位：省发改委、省煤炭厅、省国资委
　　完成时限：2015—2017年
　　十、完善权力运行的监管制度
　　29.加强煤炭领域清费立税工作。进一步创优企业发展环境，巩固涉煤清费成果，建立收费清单和标准公示制度，公示清单之外一律不得收费，对不按规定收费的要严肃查处。全面落实资源税改革政策，完善省市县三级税收共享格局。强化税收征管，做到应收尽收。
　　牵头单位：省财政厅
　　配合单位：省物价局、省地税局、省国税局
　　完成时限：2015—2017年
　　30.革除权力设租寻租空间。在资源配置、项目审批、矿业权转让、证照办理、设备采购、工程招标等煤炭项目建设生产各环节和全过程，都要建立完备的管理制度，严格规范行政行为，减少自由裁量空间。加强重点领域和关键岗位廉政风险防控，在前期预防、中期监控和后期处置等方面逐项制定具有针对性和可操作性的防控措施。
　　清理规范相关涉煤机构，对无实质性任务的议事协调机构和临时性机构一律予以撤销。省直涉煤部门都要限期取消所属企事业单位依托权力影响形成的垄断性经营和强制性服务。
　　牵头单位：省编办
　　配合单位：省监察厅、省政府法制办、省煤炭厅、省国土厅、省环保厅等省直相关部门，各市县政府
　　完成时限：2015年
　　31.切断利益输送渠道。始终保持反腐败的高压态势。
　　严禁各级行政机关、事业单位和中介组织以各种名义变相向企业索要钱物和服务，不得违规指定有关中介服务机构，不得依托行政权力强行要求企业做无实际意义的各种前置性评估报告、中介服务和检验检查，不得强行组织企业培训、要求企业捐资赞助。坚决查处公职人员违规兼职、入股分红、充当保护伞等攫取非法利益行为，坚决查处打着各种旗号或通过暗箱操作要求企业进行各种名目利益输送的行为。
　　牵头单位：省监察厅
　　配合单位：省煤炭厅、省国土厅、省环保厅等省直相关部门，各市县政府
　　完成时限：2015年
　　32.强化权力运行监督。对煤炭领域的公权力运行加强监督，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，形成常态化监督制度，实现决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，确保权力在阳光下运行。严格执行《山西省省属国有企业财务等重大信息公开办法（试行）》，主动接受社会监督。
　　牵头单位：省监察厅
　　配合单位：省国资委、省煤炭厅、省国土厅、省环保厅等相关部门
　　完成时限：2015年
　　十一、加强煤炭行业法治建设
　　33.全面清理涉煤法规规章和规范性文件。适应煤炭产业发展的新常态和进入现代化大矿时代的新形势，对现行有关地方性涉煤法规、规章和规范性文件进行全面清理，并按法定程序及时向社会公告。
　　牵头单位：省政府法制办
　　配合单位：省煤炭厅等相关部门，各市县政府
　　完成时限：2015年上半年
　　34.修订完善煤炭地方性法规规章。加快修订《山西省煤炭管理条例》。抓紧制定煤炭资源市场化配置、矿产资源交易、生产能力管理、煤矿标准化建设、煤炭经营监管、压覆资源管理、煤层气勘探开发利用和村矿利益调节等政府规章和规范性文件，形成较为系统完备的煤炭领域改革发展法制体系。
　　牵头单位：省政府法制办
　　配合单位：省煤炭厅、省国土厅等省直相关部门
　　完成时限：2015—2017年
　　十二、确保改革措施落到实处
　　35.加强组织领导，整体推进改革。省煤炭工业深化改革稳定运行领导小组要加强对煤炭管理体制改革的统一领导和政策指导，及时研究解决改革过程中的重大问题。领导小组办公室要发挥好综合协调作用，掌握工作动态，加强跟踪督查，保障各项措施落实到位。
　　做好改革政策的解读和舆论引导工作，增进社会共识，赢得广泛支持，共同营造良好的改革氛围和舆论环境。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省直相关部门、省政府新闻办，各市县政府
　　完成时限：2015年
　　36.明确工作职责，完善推进机制。各牵头单位要认真履行责任，就相应的改革事项牵头制订细化的工作推进方案。各配合单位要服从牵头单位的统一协调，结合各自职责，主动协作配合，形成推动合力，确保我省煤炭管理体制改革工作扎实推进、取得实效。凡要求在2015年度完成的事项，各牵头和配合单位要在3月底前拿出工作方案；凡要求在2017年前完成的事项，要在2015年6月底前拿出工作方案。方案统一报送省煤炭工业深化改革稳定运行领导小组办公室，由办公室汇总报省政府审批后实施。
　　牵头单位：省煤炭厅
　　配合单位：省直相关部门，各市县政府
　　完成时限：2015年
　　煤炭管理体制改革事关重大、影响深远。全省上下要进一步凝心聚力、攻坚克难，锐意进取、狠抓落实，全力打赢煤炭管理体制改革这场硬仗，促进山西经济社会持续健康发展。
　　中共山西省委办公厅
　　2015年1月25日印发