三问地方债：超16万亿！风险如何防控？

财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务为16万亿元。债务率即年末债务余额与当年政府综合财力的比率为89.2%，低于国际通行的警戒线。财政部有关负责人指出，目前我国政府债务风险总体可控，但存在局部风险隐患，需引起重视。

　　11月14日，国务院办公厅对外发布地方债风险管理新规，将对地方政府违规举债的行为产生哪些影响和约束力呢？

　　一问：目前我国地方债风险有多高？

　　根据国家统计局GDP数据计算，目前加上纳入预算的10.66万亿元中央政府债务，我国政府债务的负债率为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

　　记者采访发现，目前地方债风险管理主要面临三大挑战：

　　个别地区超警戒线。去年底，全国人大常委会分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》中，不少委员提及100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。记者查询多地财政数据看到，少数省份债务率也已超过100%。

　　中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，当前各地财政收入增速普遍放缓。地方债务余额增长而综合财力下降，就会导致部分地区债务率上升，债务风险加剧。

　　违规融资担保承诺。根据预算法、担保法等法律规定，除外债转贷担保外，地方政府不得为任何债务提供担保，然而各地违法违规担保举债现象仍难杜绝。

　　近期贵州省内多地财政部门收回的融资承诺函等文件中显示，部分地方政府仍在为物流园、城建等项目融资贷款出具承诺函等文件。

　　审计署对部分地方政府债务审计发现，截至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元。

　　“伪PPP”现象不断。财政部相关政策明确要求，严禁借PPP项目保底承诺、回购安排等方式进行变相融资。

　　国厚资产PPP事业部副总经理黄彬说，不少地方PPP项目基金都是明股实债，以财政资金作为风险兜底的劣后资金，实质上是地方政府变相举债。

　　审计署公布数据显示，截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龙江等4省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

　　清华大学经管学院常务副院长白重恩表示，此次国办出台的地方债风险应急处置预案，按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为四个等级，实际上是对地方债风险进行分级预警。

　　“一旦出现无法偿还政府债务本息实质性违约等情况时，就应启动相应分级响应与应急处置。”白重恩说，这补上了地方债风险管理链条的重要环节，有助于及时发现、处置地方债风险事件，守住不发生区域性系统性风险的底线。

　　二问：如何限制政绩冲动造成的违规举债？

　　多名受访业内专家与基层干部表示，前期对地方债实施限额、纳入预算管理后，防范地方债风险问题重点转移到遏制各类违法违规担保等方面的举债乱象。当前违法违规举债现象屡禁不止，背后存在多方面原因。

　　从各省份已公布的前三季度财政收入数据来看，多地财政增速明显放缓。其中山西、辽宁财政收入呈现负增长，地方收支缺口矛盾日益突出。

　　中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云介绍，当前地方财政保持高增长难度大，但稳增长、补短板任务并未减轻。当地方分到的新增债务限额不足以填补财政收入放缓造成的收支缺口，加上地方政府负责人的融资观念无法适应从传统粗放举债向规范举债的转变过程，就极易出现各类违规举债现象。

　　一位地市财政局负责人坦言，有些违规担保也是无奈。通过政策性贷款等方式为基建项目融资时，相关金融机构都会要求地方政府为企业平台提供担保承诺，否则就不予贷款。金融机构转嫁经营风险，无形中加剧地方政府债务风险。

　　政绩考量也是一些地方违规举债的重要因素。一位基层政府负责人坦言，尽管当前经济下行，但主要领导绩效考核要出彩，就必须靠举债来保持高投资、大建设，“先不管是否合法合规，能以合理成本拿到贷款就行”。

　　赵全厚等专家表示，过去相关约束机制不健全，融资渠道也十分混乱，一些地方政府领导在政绩思维驱使下，举债投资冲动非常强烈。即便现在规范地方债务管理后，仍然会选择明股实债、承诺担保等违规方式，保证一定的投资增速。

　　业内专家指出，此次出台的地方债风险管理新规提出，高风险地区政府财政重整计划，与地方债务分类处置措施，将在堵住地方违规举债漏洞方面发挥积极作用。

　　新规明确市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，必须启动财政重整计划：除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，本级政府其他财政支出应当保持零增长或大力压减；处置政府资产，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务等。

　　地方债务分类处置措施中提出，对于新修订预算法实施后，地方政府违法违规提供担保承诺的债务，明确地方政府及部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任。最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

　　乔宝云表示，地方财政重整计划将给地方政府无序举债乱象带上“紧箍咒”，明确地方政府偿债责任，有助于实现债权人、债务人依法分担债务风险。

　　三问：出现地方债风险事件如何对官员追责？

　　“过去地方无序举债、违规融资现象屡禁不止，重要原因在于追责未能落实到位。”白重恩说，尽管预算法等法律法规明确，对违规举债负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分，但因标准不明确、落实不到位，现实中鲜有地方领导因违规举债而受处分案例。

　　上述基层财政部门负责人表示，地方财政部门也希望举借债务能够依法依规，但地方主要领导考虑到违规举债的综合收益远高于违法成本，相关法律法规就难以约束地方违规举债冲动，尤其是只管任内大规模举债建设，偿债风险丢给后任的做法非常普遍。

　　地方债风险应急处置预案规定，发生四级以上地方债风险事件，就应适时启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责。根据省级政府审定的有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究，对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

　　新规还提出，对实施财政重整的市县政府，视债务风险形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任内举借债务形成的风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。

　　白重恩说，这意味着对何时追责、如何启动追责有了明确触发点，“加上责任认定、追究的部门、程序都有具体规定，形成风险事件必追责的刚性约束”。

　　“即便离任也仍然要被追责的终身问责制，将给官员违规举债带来巨大震慑。”中国社科院财经院院长助理张斌表示，这会倒逼地方政府领导在举债时更加谨慎、理性地分析综合收益与风险。

　　专家建议，遏制地方违规举债，提高财政、金融等方面风险防控能力，还需继续加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，督促地方优化财政支出结构，提高举债资金使用效率，增强地方债务风险管理精细化、透明化。

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　　11月14日晚间，国务院办公厅下发《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号文），同时经国务院批准财政部印发《关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预（2016）152号文）。两个文件就预案总则、组织指挥体系和职责、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面做出详细规定。

　　文件的内容与43号文一脉相承，43号文曾要求“建立债务风险应急处置机制，各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”，88号文和152号文是在应急处置机制的要求上做出具体的规划，是43号文的进一步延伸。其目的在于规范地方政府融资行为，防范和化解财政金融风险，守住不发生区域性系统性风险的底线。

　　文件的主要内容有：

　　1、确定处置原则和适应范围。文件要求在分级负责、及时应对、依法处置的基础上建立风险应急机制，适用于纳入限额管理的地方政府债务，即包括地方政府债券以及清理甄别认定的2014年末地方政府性债务（存量政府债务和存量或有债务）。根据43号文的要求，15年之后地方政府举债只能同通过地方政府债券的形式进行，即15年之后发行的城投债和15年之前发行但未归纳为地方政府性债务的城投债均不是88号文适用的范围，意味着此类债务按照企业债务的形式处理。

　　规定两类风险事件：1）政府债务风险事件，包括一般和专项地方政府债券本息出现违约和存量地方政府债务本息违约；2）或有债务风险事件，即地方政府提供担保和承担救助责任的债务风险事件。

　　2、设立预警监测机制。要求政府债务风险事件应当提前2个月以上向上级或省级政府报告，或有债务风险事件应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告。

　　3、对债务分类处理。

　　1）对于地方政府债券，要求地方政府依法承担全部偿还责任；

　　2）对于非政府债券形式的存量政府债务，要求“债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝并全部承担偿还责任”、“债权人不同意置换为政府债券的，仍由原债务人承担偿还责任，对应地方政府债务限额由中央统一收回”，意味着如果不置换地方政府债务限额将减少，且88号文并未明确置换的具体方案（按成本还是按市值），对置换定价存在不确定性。

　　3）存量或有债务，对于担保责任的债务“地方政府及其部门出具的担保合同无效，不承担偿债责任，仅依法承担民事赔偿责任，但最多不应超过不能清偿部分的1/2”，对于救助责任的债务“对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据情况进行救助，但保留对债务人的追偿权”，这表明如果债权人持有担保债务或救助责任的债务，地方政府并不承担全部的兜底责任，若此两类债务违约债权人可能遭受损失。

　　4、设立风险事件的级别。主要划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。每个级别的触发条件依次降低。

　　5、设置应急相应措施。要求“地方政府负有偿还责任的债务，中央实行不救助原则”，意味着地方政府的债务由地方政府承担，偿债能力取决于地方政府的财政收支状况，特别是对于高危风险地区。而对于不同级别的债务风险事件要求出台不同的应付方案，方案因级别而异，避免一刀切的情况。

　　6、提出地方政府财政重整计划。主要在拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等方面进行。

　　7、设置责任追偿制度。要求“省级政府应当将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围”、“属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任”，这与以往以GDP目标作为政绩考核不同，约束地方官员在其任期内的行为，防止地方政府债务无序扩张。