地方政府投资增长的“烦恼”

 2014年8月底，地方政府融资机制开始酝酿变革。新预算法在严格控制风险的前提下放行地方政府举债，而地方融资平台的融资功能则将面临严格管束。对此，国家发改委宏观经济研究院投资体制政策研究室主任吴亚平坦言，基建投资的资金需求“肯定存在缺口”，就靠地方政府“各显神通”。

    据报道，在财政部下发的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》中， 对地方平台融资只留了一道“口子”——“保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务，并纳入预算管理和债务限额管理。”

    可问题随之而来：一边是伴随财政税收、土地出让金收入增长同步放缓，地方政府财政政策操作空间日益收窄；另一方面，由平台融资通往地方基建投资的旧“管道”被全面管束，而新“管道”--省级政府发债、PPP项目转化--输送资金的空间仍然存疑。而在此前，基建投资一直是“稳增长”的“兴奋剂”。

    以2014年上半年为例，中国多个省份面临经济下行压力。梳理各省份发布的文件和召开的经济座谈会议发现，当时，黑龙江、河北、四川、贵州、云南、湖北等省份都将加大投资力度置于优先位置，其中尤为重视“基础设施、交通设施、能源项目、保障性住房”等重大项目的投资。

    其中，地方融资平台一直是资金输血基建投资、拉动经济的关键管道。2013年6月的债务审计结果显示，政府预算外10.89万亿的资金来源中，地方融资平台为第一主角，承担了其中37.5%的融资功能，另一主体“政府部门和机构”为28.4%。

    对未来的融资方式，地方政府表达了担忧。新疆交通厅厅长里加提·苏里堂在《2015年自治区交通运输工作报告》中就明确提到，交通投资面临的一个难题是“受国家加强地方政府性债务管理政策影响，交通建设投融资方式急需转变”。新疆正致力于打造丝绸之路经济带交通枢纽中心。

    市场和研究机构亦表达了担忧。央行金融研究所所长姚余栋撰文指出，“地方政府性债务形成经历了五年左右的时间，如相关工作操之过急，可能出现短期财政紧缩，基础设施投资大幅下降，并诱发区域性金融风险，对经济增长和金融稳定产生较大负面影响。”

    不得不提交的是，“中央政府将面临两难的选择。”国家发改委宏观经济研究院投资体制政策研究室主任吴亚平表示，一方面中央政府需要严格管理地方债务，但另一方面又不能“管得太死”，不仅没能“监管好风险”，反而“监管出风险”。

    根据多家机构测算，在融资平台面临全面管束的情形下， 2015年GDP若要保“7”，基建投资的资金缺口(不计算PPP项目投入)，约在3万亿-4万亿。民生证券研究院宏观团队测算，若2015年维持7%的GDP增长，则所需基建投资为13万亿。中债资信在测算中也提到，“预计2015年基础设施投资增速将不低于20%，投资额将达13.55万亿元左右。”

    实际上，能为基建投资提供资金支持的主要既有渠道有：一、税收、土地出让金等地方财政收入；二、省级地方政府发债转贷；三、过去基建项目产生的经营性现金流；四、地方融资平台从银行信贷、信托、券商资管等获得的资金；五、城投债券融资。受制于地方政府融资新规，后两项增速或将大幅缩水。

    需要注意的是，这其中一部分资金还需支付到期债务。根据截至2013年6月的审计数据，2015年政府负有偿还责任的债务到期1.8万亿。

    据民生宏观测算，受融资平台转型影响，2015年上述五个渠道可提供资金10.8万亿。扣除到期债务后，基建投资的资金缺口仍达4万亿。可供参考的是，中债资信的一份测算也显示，如果不考虑PPP项目投资，基建项目资金缺口为4万亿元。

    另据媒体引述国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松的测算称，“计入存量债务接续在内，拉动2015年GDP增速达到7%，尚有3.5万亿元基建资金的缺口。”